Programski ugovori: Detaljno smo proučili Fuchsov novi model financiranja, velika sveučilišta mogla bi imati problema s tim
Programski ugovori. Novi je to model financiranja javnih visokih učilišta i znanstvenih instituta, ujedno i najveća promjena u resoru znanosti i visokog obrazovanja u posljednjih dvadesetak godina. Najavljeni su još u Zakonu o visokom obrazovanju, a sada je Vlada izglasala i posebnu Uredbu o programskom financiranju. Ona detaljno propisuje sadržaj programskog ugovora, njegovu primjenu i postupak pregovaranja. Nekoliko je točaka prijepora, a odnose se na provedivost samog modela, odnose moći između financijera i financiranih, dezintegraciju financiranih institucija i penalizaciju onih koji ne nađu zajednički jezik s državom. To bi najveće probleme moglo stvoriti velikim, neintegriranim sveučilišta kao što je Sveučilište u Zagrebu. Toga su svjesni i sami pa su na javnom savjetovanju ostavili komentar od 7.059 riječi, a uz njega i vlastiti prijedlog kako bi Uredba trebala izgledati.
Foto: srednja.hr
Vlada je na današnjoj sjednici, 13. srpnja, donijela Uredbu o programskom financiranju javnih visokih učilišta i javnih znanstvenih instituta. Još kada je u listopadu 2022. na snagu stupio novi Zakon o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti, svima su oči bile uprte u jedno – programsko financiranje. Najveća je to i daleko najozbiljnija promjena koju donose novi propisi, a odnosi se na novi model državnog financiranja naših javnih visokih učilišta i znanstvenih instituta. I dok nam je Zakon otkrio neke temeljne postavke, ostalo nam je pričekati još neko vrijeme na posebnu uredbu koja će potanko definirati kako izgledaju programski ugovori, kako će teći pregovori i u kojim će se rokovima odvijati.
To se dogodilo krajem svibnja ove godine kada je na portal javnog savjetovanja dospio navedeni dokument – Uredba o programskom financiranju javnih visokih učilišta i javnih znanstvenih instituta u Republici Hrvatskoj. Javno je savjetovanje trajalo svega dva tjedna tijekom kojih su pristigla 174 komentara. Nakon toga unesene su neke manje izmjene i Vlada je na svojoj sjednici izglasala dokument Uredbe. Iz priloženog smo dokumenta, u kojem su se neke stvari mijenjale u odnosu na verziju iz javnog savjetovanja, saznali smo sve najnovije informacije o tome kako je Ministarstvo znanosti i obrazovanja pod palicom Radovana Fuchsa zamislilo novi model financiranja.
Što su programski ugovori?
Programsko financiranje novi je model financiranja javnih visokih učilišta – sveučilišta i veleučilišta – te znanstvenih instituta na principu ugovora. Visoka učilišta i instituti s jedne, i Ministarstvo s druge strane, dogovarat će, pregovarati i na koncu sklapati ugovore. Ti će programski ugovori sadržavati barem osam važnih elemenata. U prvom redu, to su strateški ciljevi koje institucije moraju ostvariti u ugovorenom razdoblju, što naravno uključuje i mjerljive pokazatelje ostvarivanja tih ciljeva. Osim toga tu će biti raspisane i razvojne aktivnosti.
Napomenimo kako se strateški ciljevi odnose konkretno na podizanje znanstvene izvrsnosti, jačanje suradnje s gospodarstvom i razvoj nacionalnog te regionalnog identiteta i kulture, povećanje relevantnosti i kvalitete studiranja te jačanje društvene odgovornosti. Usto, nakon savjetovanja, u dokument uredbe je dodano i jačanje ljudskih potencijala stručnih službi te doprinos otvorenoj znanosti.
Vjerojatno najključnije od svega, ugovor će imati tri važne financijske komponente. To su, redom, osnovna komponenta, razvojna komponenta i izvedbena komponenta. U programskim ugovorima jasno će stajati ukupan iznos sredstava, kao i sredstva za svaku pojedinu godinu financiranja. Navest će se tu i očekivanja vezano za prihode koje visoka učilišta i institut stječu na tržištu. Na koncu, taj će ugovor, po ovoj uredbi, sadržavati i uvjete ostvarivanja prava na izvedbenu komponentu financiranja kao i detalje o obvezama izvješćivanja o stadiju provedbe pojedinih dijelova ugovora.
Osnovna proračunska komponenta
Suština programskog financiranja, naglasimo, nalazi se u tri komponente. Pojasnimo što svaka od njih podrazumijeva. Osnovna proračunska komponenta, kako joj i naziv sugerira, odnosi se na novac koji država daje visokim učilištima i institutima kako bi uopće mogli obrazovati studente i baviti se znanstvenim istraživanjima.
U sklopu te komponente država će davati novac za plaće zaposlenih, troškove poslovanja, sredstva za obavljanje nastave, znanosti i umjetnosti, ali i održavanje te ulaganje u infrastrukturu potrebnu za obavljanje tih djelatnosti. Novac u osnovnoj komponenti dodjeljuje se visokim učilištima i institutima i za stručno usavršavanje i znanstveno osposobljavanje. U osnovnu komponentu ulaze i sredstva za studentski standard te izdavačku djelatnost, kao i druge, uz navedeno povezane troškove.
Razvojna proračunska komponenta
Uz osnovnu tu su još dvije komponente. Druga je razvojna proračunska komponenta koja se, opet, kako joj naziv sugerira odnosi na financiranje razvoja visokih učilišta i javnih znanstvenih instituta. To u prvom redu uključuje modernizaciju studijskih programa, razvijanje podrške za studente i unaprjeđenje studentskog standarda. Visoka učilišta bi tu trebala dobivati novac za internacionalizaciju rezultata znanstvenih i umjetničkih projekata i programa, kao i razvoj programa kojima se jača društveni angažman učilišta i instituta. Preciznije, programa koji jačaju različitost, pravičnost i socijalnu uključivost u visokom obrazovanju i znanosti.
Razvojna komponenta služit će i za razvoj programa o posebnog značaja za gospodarstvo i društvo u cjelini. Novcem koji će država doznačavati učilištima i institutima u ovoj komponenti poticat će se međunarodna mobilnost i suradnja, stvaranje mreže sveučilište. Taj bi se novac, prema zamisli MZO-a, trebao trošiti i na izgradnju nove i okrupnjavanje postojeće infrastrukture. Na koncu, ovim novcem država će financirati preustroj znanstvenih instituta te integraciju javnih visokih učilišta, kao i komercijalizaciju znanosti te druge ciljeve u skladu s nacionalnim strateškim smjernicama i strategijom pojedinog učilišta, odnosno instituta.
Izvedbena proračunska komponenta
Treća, izvedbena proračunska komponenta u programskom ugovoru po svojim ciljevima gotovo je jednaka razvojnoj. I tu će se novac, doduše po drugačijem principu, dodjeljivati za modernizaciju studijskih programa, unaprjeđivanje studentskog standarda, internacionalizaciju, izdavačku djelatnost, programe koji jačaju društveni angažman te međunarodnu mobilnost i suradnju.
Četiri cilja koji se navode u skici dokumenta Uredbe o programskom financiranju, pak, specifična su za izvedbenu komponentu. Tako će država posebno financirati visoka učilišta i znanstvene institute za prijavu i realizaciju kompetitivnih projekata, održavanje znanstvenih i stručnih skupova. Posebno tu valja naglasiti jačanje konkurentnosti mladih znanstvenika kao i popularizaciju znanosti i umjetnosti.
Nakon savjetovanja u izvedbenu su komponentu dodan je kao cilj izvođenje studijskih programa i na stranom jeziku u svrhu internacionalizacije obrazovanja, otvoreni pristup znanosti, smanjenje administrativnih i drugih prepreka za napredovanje i obrazovanje mladih znanstvenika te, uz popularizaciju znanosti, i popularizacija umjetnosti. U načelu, izvedbena komponenta odnosi se na onaj novac koje će sveučilište dobivati za ispunjavanje važnih strateških i posebnih ciljeva iz prethodnog razdoblja. To je onaj novac koji će dobiti za sve ono što, kolokvijalno bismo mogli reći, ekstra.
Kako će izgledati pregovori?
Ok, sad znamo što je programsko financiranje, kako izgledaju programski ugovori i koje su tri glavne točke prema kojima će država davati novac visokim učilištima i institutima. No, da bi uopće došlo do financiranja, ove institucije moraju proći pregovore s Ministarstvom znanosti i obrazovanja. U kratkim crtama, većina će pregovora biti usmjerena na razvojnu i izvedbenu komponentu, dok će osnovna komponenta biti nešto definiranija.
Pa krenimo redom. Programsko financiranje započinje tako što MZO poziva sveučilište ili veleučilište, odnosno znanstveni institut na sklapanje programskom ugovora. Uz taj poziv podnosi im i osnovnu proračunsku komponentu, odnosno iznos novca za ‘hladni pogon’. Iznos te komponente, uz objedinjeni će iznos, sadržavati i podatke o tome za koju jedinicu unutar sveučilišta treba ići koliko – rektorat, fakultet, druge ustrojbene jedinice. Prijedloge razvojne i izvedbene komponente šalju učilišta i instituti, u za to predviđenom roku.
Nakon što se obave pripremne radnje, mogu krenuti pregovori. Tijekom pregovora, Ministarstvo ispred države može tražiti dodatno očitovanja razvojnih i izvedbenih ciljeva, tražiti da se neki posebni ciljevi izbrišu, dodaju neki novi. Učilišta imaju rokove u kojima se moraju očitovati na kritike MZO-a. U suštini, učilišta i instituti se u svemu moraju dogovoriti s Ministarstvom jer, ako ne uspiju, država može u prekinuti pregovore.
Ako sve prođe dobro, rektor sveučilišta, dekan veleučilišta ili ravnatelj instituta potpisuju programski ugovor s ministrom znanosti i obrazovanja, i to najkasnije 30. rujna, kako bi visoko učilište imalo financiranje od početka akademske godine 1. listopada, odnosno institut od početka kalendarske godine 1. siječnja. Iznimno od tog pravila, onim učilištima i institutima koji sklope programski ugovor s državom najkasnije do 31. prosinca 2023. godine, ugovor počinje vrijediti odmah. Visoka učilišta potpisuju programski ugovor i dobivaju financije za naredne četiri akademske godine, a instituti za naredne četiri kalendarske.
Što ako ne ‘padne’ dogovor?
Što ako se sveučilište i MZO ne mogu dogovoriti? Ako baš dođe do toga da se ne uspiju usuglasiti oko svih bitnih stvari i programski ugovor ne može biti sklopljen, u sljedećoj proračunskoj godini visoko će učilište, odnosno institut dobili 97 posto osnovne proračunske komponente koja je ponuđena u pregovaračkom postupku. Drugim riječima, oni koji ne budu mogli naći zajednički jezik s Ministarstvom doživjet će penalizaciju od 3 posto sredstava koja su im potrebna za svakodnevno funkcioniranje.
U tom slučaju, jasno nalaže nacrt Uredbe, pregovori će se nastaviti. Ako se niti te godine programski ugovor ne sklopi u roku iz prethodnog stavka, pregovori o sklapanju programskog ugovora nastavit će se iduće godine, a sredstva doznačena javnom visokom učilištu odnosno javnom znanstvenom institutu umanjivat će se za 3 posto svake iduće godine sve do sklapanja programskog ugovora.
Četiri točke prijepora s programskim ugovorima
Programsko financiranje najveća je promjena u sustavu visokog obrazovanja i znanosti u posljednjih dvadeset godina. Država njime, još od prvih nacrta glavnog zakona u resoru, želi, samoproklamirano, postići transparentniju, svrhovitiju i efikasniju potrošnju javnih sredstava, a pritom poticati izvrsnost i dobre rezultate. Ne pretjerujemo stoga kada kažemo da je Uredba koja definira detalje programskih ugovora i pregovaračkog postupka trenutno najvažniji dokument koji se donosi u resoru.
Ne treba nas onda ni čuditi da postoji više nego jedna točka mogućeg prijepora između države i institucija u sustavu koje obuhvaća ovaj dokument. Prva točka prijepora je provedivost ovakvog postupka. Naša mala zemlja broji devet javnih sveučilišta, desetke javnih veleučilišta i 25 znanstvenih instituta. Tko će, sa strane MZO-a i države pregovarati? Koliko je uopće stručnjaka potrebno da bi se, čak i u najboljim zamišljenim uvjetima, uspješno sklopili svi programski ugovori?
Druga točka prijepora jesu odnosi moći. U ovim će pregovorima Ministarstvo predlagati najveći dio financiranja, osnovnu komponentu. Ono o čemu će se uistinu pregovarati jesu razvojna i izvedbena komponenta, no čak i tu su unaprijed definirani pojedini ciljevi, MZO zadržava pravo da od učilišta i instituta traži izmjene, brisanje i dodavanje ciljeva, a pritom ima i mogućnost nadzora ‘iznutra’ kroz mehanizam sveučilišnih vijeća.
Treća točka prijepora leži u posljedičnoj dezintegraciji velikih sveučilišta. Prvotno je bilo zamišljeno da će fakulteti moći sami sklapati programske ugovore s MZO-om, ukoliko se ne dogovore s rektorom sveučilišta kojem pripadaju. Sad to više nije moguće. Rektor je taj koji objedinjuje prijedlog programskog ugovora i sklapa programski ugovor s državom, za sveučilište i sve njegove sastavnice. No, ako tu dođe do većih prijepora na relaciji dekani-rektor, navedeno bi moglo potaknuti fakultete da ozbiljno razmisle o tome žele li ‘izaći’ iz sastava sveučilišta, što bi moglo dovesti do daljnje dezintegracije velikih, već neintegriranih sveučilišta.
Na koncu, četvrta točka prijepora sadržana je u visini penalizacije. Uza sve ovlasti i moć koju će Ministarstvo imati, i veličinu naših sveučilišta, nije teško doći do scenarija u kojem se dogovor ne može postići. U tom slučaju tropostotna godišnja penalizacija onih osnovnih sredstava mogla bi se pokazati dosta teškom za normalno funkcioniranje učilišta i instituta.
Najviše bi propatilo Sveučilište u Zagrebu
Da sumiramo; četiri točke mogućih prijepora s programskim financiranjem odnose se na provedivost samog modela, odnose moći između financijera i financiranih, dezintegraciju financiranih institucija i penalizaciju onih koji ne nađu zajednički jezik s Ministarstvom. Sve ove točke realne bi probleme mogle predstavljati velikim institucijama koje su upravljački decentralizirane i, organizacijski te sadržajno neintegrirane. Ukratko, svim našim velikim sveučilištima koja u svojem sastavu imaju pretežno fakultete i akademije kao institucije koje su pravne osobe za sebe.
Bez premca, ovakav način programskog financiranja najveći bi izazov predstavljao našem najvećem i vodećem Sveučilištu u Zagrebu. Sama činjenica da to sveučilište broji 34 fakulteta i akademije već predstavlja dovoljan izazov. Ideje dekanica i dekana o razvojnim i izvedbenim komponentama moraju prvo biti savršeno usuglašene s onim što rektor ima na umu, a onda se taj objedinjeni prijedlog treba, u pregovaračkom postupku s Ministarstvom, održati.
Dekani se moraju dogovoriti s rektorom, a ako budu pristajali na uvjete koji im ne odgovaraju to bi, ponovimo, moglo dovesti do ideja o izlasku iz sastava sveučilišta. Dodamo li k tome činjenicu da zagrebačko sveučilište nije samo neintegrirano i sadržajno, kada gledamo pojedine sastavnice, dosta heterogeno, već se fakulteti i akademije nerijetko dijametralno razlikuju po pitanju stavova o akademskim pitanjima, ta mogućnost nije toliko daleka. Postoji, možemo reći, određen raskol koji se dodatno materijalizirao posljednjih osam godina, kroz dva mandata bivšeg rektora Damira Borasa.
SVEUČILIŠTE JE SVJESNO TOGA
Da će za Sveučilište u Zagrebu, prođe li ovakav prijedlog Uredbe, programski ugovori biti najveći izazov nije nikakva tajna. Svjesni su toga i u rektoratu pa su u javnom savjetovanju ostavili komentar od 7.059 riječi. U njemu navode sve ove točke prijepora, argumentiraju zašto je ovakav prijedlog neodrživ, a povrh toga, cijelu Uredbu smatrali su neustavnom jer se po njihovu mišljenju kosi s, pogađate, načelom sveučilišne autonomije. Štoviše, zagrebačko je sveučilište u komentarima u javnom savjetovanju ostavilo i svoj vlastiti prijedlog Uredbe.
Kome će ovakva uredba biti ok?
Među devet javnih sveučilišta u državi imamo i neka manja, potpuno integrirana. Takvo je, primjerice, Sveučilište u Zadru. Ono ima centralizirani model upravljanja. Sveučilištem upravljaju rektorica Dijana Vican i senatori. Fakulteti i akademije, u smislu sastavnica s pravnom osobnosti, ne postoje, a svi su studiji i znanstveno-istraživačke djelatnosti ustrojene u odjele.
Odjeli imaju svoje pročelnike i vijeća, ali radi se o jedinicama koje za sebe, neovisno o sveučilištu, u pravnome i svakom drugom smislu – ne postoje. Tu nema realne mogućnosti izlaska sa sveučilišta zbog prijepora na relaciji -pročelnici-rektorica po pitanju programskog financiranja. To su po prirodi stvari i manja sveučilišta pa će kod njih sva dokumentacija i pregovori biti jednostavniji.
Integrirana sveučilišta u pravilu imaju ne samo izraženiji element zajednice, već su sadržajno, organizacijski, strateški povezanija u odnosu na ona koja nisu integrirana čak ni funkcionalno. Takva će sveučilišta lakše odrediti zajedničke strateške ciljeve koje će, samim time, lakše i postići pa dobiti dodatno financiranje koje bi im moglo pomoći da se dodatno razvijaju. Manja sveučilišta, inače, po sadašnjem modelu primaju značajno manje sredstava samo zato što imaju manje studenata i zaposlenih. Ovako bi se to moglo promijeniti, no tu je pak važan dobar odnos između rektorata i Ministarstva.
Što je s pravima radnika?
Nezavisni sindikat znanosti i visokog obrazovanja, najveća sindikalna organizacija u resoru, ima mnoštvo komentara na nacrt Uredbe. I njima je sporan način na koji Uredba propisuje pojedine strateške ciljeve te izražavaju zabrinutost oko nejasnoća u pregovaračkom postupku glede osnovne komponente koja na svakom sveučilištu i institutu, kao novac za ‘hladni pogon’, ukupno odnosi najveći udio sredstava koje država daje javnoj visokoobrazovnoj i znanstvenoj instituciji.
Kada je u pitanju penalizacija za one koji ne potpišu programski ugovor, tropostotno godišnje smanjenje osnovnih sredstava sindikalisti smatraju pretjeranim. Traže da se, izričito, iz penalizacije isključe sredstva za plaće zaposlenika kako ne bi došlo do situacije u kojoj je, zbog neslaganja učilišta ili instituta s MZO-om, radnicima ugrožena egzistencija.
Nezavisni sindikat želi ograničiti mogućnost malverzacija i sabotaža od strane države. Ministarstvo, koje može odbiti pojedini razvojni ili strateški cilj visokog učilišta ili instituta, smatraju sindikalisti, trebalo bi dokazati zašto određeni cilj u obliku u kojem je predložen ne treba prihvatiti. Dokaz bi bio, primjerice, pozivanje na nacionalni strateški dokument. Sindikat je podržao mogućnost samostalnog pregovaranja na relaciji fakulteti-država, no samo u iznimnim slučajevima. Sad je to, ponovimo, izbačeno.
