Novi zakon državi omogućava jači nadzor nad sveučilištima: Je li to dobro ili loše?

A- A+

17. travnja 2022.

Faks

Duje Kovačević

A- A+

Najveće izmjene u novom zakonskom nacrtu tiču se upravo odnosa države i sveučilišta, njihovih financija, propisa, rada i odluka. Država to vidi kao nužno jačanje nadzora nad javno financiranim ustanovama, a sveučilište kao kršenje autonomije. Naši pravni stručnjaci kažu da bi nove odredbe mogle biti problematične. Ove bi pravne izmjene, pojašnjavaju, imale jako puno smisla za državu ukoliko želi preko jedne osobe – rektora – kontrolirati sveučilište i njegove sastavnice, a one koje to ne može izravno, pak, kontrolirati preko Sveučilišnog vijeća i svojih članova u tom tijelu.

Foto: srednja.hr

Nacrt novoga Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti, koji je pripremila administracija ministra Radovana Fuchsa, još nije ni ušao u javno savjetovanje, a oko njega postoje stanoviti prijepori. Oni, očekivano, kao i prije više od deset godina i prvih, neuspjelih ‘Fuchsovih zakona’, dolaze sa zagrebačkog sveučilišta. Najviše se koplja lome, opet očekivano, oko uvođenja novih mehanizama državnog nadzora nad radom sveučilišta, rektora i njihovih odluka.

Ministarstvo znanosti i obrazovanja to tretira kao jačanje nadzornih ovlasti, a uprava i nemali broj fakulteta zagrebačkog sveučilišta kao nedozvoljenu kontrolu i probijanje mnogo puta zazivane sveučilišne autonomije. Uoči javnog savjetovanja o ovom, ako je suditi po reakcijama, zaista važnom zakonskom nacrtu, proučili smo postojeće mehanizme državnog nadzora te ih usporedili s novopredloženima. Uz pomoć naših pravnih stručnjaka pojašnjavamo što se zapravo mijenja i u kojem bi aspektu novi propisi mogli biti problematični.

Što država sada ima na raspolaganju?

Država je osnivač javnih sveučilišta, kontinuirano isplaćuje plaće profesorima i financira njihov razvoj. U tako postavljenoj stvarnosti očekuje se da ima nadzor nad sveučilištem; sveučilišnim financijama, općim aktima, radom i odlukama. I država to, garancijom nekoliko zakonskih propisa, ima. Krenimo od Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju.

Prema njemu na svakom javnom sveučilištu postoji Sveučilišni savjet. Tijelo je to koje nadzire rad sveučilišta i rektora, a sastoji se od šest ili dvanaest članova. Pola ih imenuju senatori, koji upravljaju javnim sveučilištem, od čega barem jedan predstavnik mora biti student. Po šestinu članova imenuju osnivač, odnosno Hrvatski sabor, jedinice lokalne samouprave, odnosno gradovi i gospodarska komora. Između sebe biraju predsjednika, a članovi ne mogu biti senatori i dekani fakulteta. Najmanje jednom godišnje podnose izvješće Saboru, o čemu izvještavaju i senatore. U slučaju težih povreda, Savjet o tome obavještava Hrvatski sabor, a može tražiti i senatore da na sjednici rasprave o problemu.

Izdvojeni članak

Ministarstvo kaže da studenti ne gube ni jedno pravo, nižu se reakcije: Netko želi rušiti zakon

Istim zakonom Ministarstvo znanosti i obrazovanja zadržava pravo upravnog nadzora. Radi se o mehanizmu provjere jesu li na određenom javnom sveučilištu, fakultetu ili znanstvenom institutu svi pravilnici i statuti, odluke rektora i sveučilišnih tijela u skladu sa zakonima. Ministarstvo je dužno provesti nadzor na način koji ne krši autonomiju i ne ometa rad visokih učilišta, no samo provođenje nadzora, kako je utvrdio i Ustavni sud, nije kršenje sveučilišne autonomije. Na temelju nadzora, Ministarstvo može obustaviti izvršenje nezakonitih odluka na instituciji.

Uz ove za resor specifične, država ima i nekoliko drugih, općih mogućnosti za nadzor rada visokih učilišta. Svako nekoliko godina državni revizori posjećuju fakultete i sveučilišta i provode reviziju, o čemu sastavljaju iscrpna izvješća. O njihovim smo skandaloznim nalazima na zagrebačkom Filozofskom fakultetu već pisali. Na temelju nalaza koji su javno dostupni, Ministarstvo znanosti, u čiji resor spada rad visokih učilišta, može, ovisno o tome što je sporno, tražiti mišljenje državnog inspektorata rada ili pak od Ministarstva financija zatražiti proračunski nadzor nad nekim učilištem, ukoliko je došlo do netransparentnog ili nenamjenskog trošenja javnih sredstava.

Što će država želi imati na raspolaganju?

Prema novome zakonskome nacrtu umjesto savjeta, sveučilišta će dobiti Sveučilišno vijeće. Radi se o nadzornom tijelu koje broji sedam članova. Troje imenuju senatori sveučilišta, a tri osnivač, odnosno Hrvatski sabor. Predsjednika, koji je sedmi član, zajednički imenuju ovih šestoro; ako se ne dogovore u roku od tri mjeseca, predsjednika imenuje Vlada. Članovi iz reda osnivača ne mogu biti državni dužnosnici, članovi Nacionalnog vijeća za znanost, službenici Ministarstva obrazovanja niti vanjski suradnici tog sveučilišta.

Vijeće dobiva i neke nove ovlasti; tako, od važnijih novih ovlasti, ovo vijeće potvrđuje prijedlog programskog ugovora te izvješće o provedbi programskog ugovora. Programski ugovori, podsjetimo, novi su model financiranja predložen ovim zakonskim nacrtom prema kojem će država i sveučilišta dogovarati iznos financiranja i specifične strateške ciljeve za svako sveučilište, o čijem će ispunjenju kasnije ovisiti iznos državnog financiranja. Isto kao i prije, ovo će vijeće upozoriti rektora ukoliko bude nezakonitosti, sazvati senat, a Saboru jednom godišnje podnijeti izvješće.

Upravni nadzor dobiva konkretne rokove i sankcije. Ako Ministarstvo utvrdi da propisi visokog učilišta nisu zakoniti ili uoči nepravilnosti i propuste u radu visokog učilišta, dat će učilištu rok od 30, odnosno 60 dana da probleme otkloni. U slučaju da učilište ne postupi sukladno zahtjevu, Ministarstvo će protiv učilišta i čelnika, recimo, sveučilišta i rektora, pokrenuti prekršajni postupak. Sveučilište i fakultet tako mogu biti kažnjeni s 50.000 do 300.000 kuna, a rektor i dekan s 10.000 do 20.000 kuna.

Neki od prekršaja koji se navode u zakonskom nacrtu su: nezakonito napredovanje i zapošljavanje nastavnika, nezakoniti otkazi, nezakonito odugovlačenje s otkazom, rad bez dopusnice, upisivanje studenata van procedure, izdavanje lažnih diploma, nevođenje evidencije studenata, nejavne doktorate, neusklađeni ustroj i rad. Isto tako, ako nepravilno potroše višak prihoda, bit će kažnjeni u gore definiranim gabaritima. Počinitelj nekog od ovih prekršaja može biti suspendiran s posla do godinu dana. Uz navedene promjene, ostaju i stari mehanizmi državne revizije, prijave inspekciji i proračunskog nadzora nad visokim učilištima.

Što je nedvojbeno dobra promjena?

Trenutno imamo nekoliko izraženih problema u resoru po pitanju državnog nadzora nad visokim učilištima i institutima. Sveučilišni savjet je, kao tijelo, neefikasan. Zagrebački se godinama nije sastajao, nije podnosio izvješća Saboru, a kad je radio, radio je pod iznimnim pritiscima. Upravni nadzor, iako postoji, nema propisanih rokova za očitovanje ili otklanjanje utvrđenih nedostataka, nema reguliranih sankcija za visoka učilišta ni njihove čelnike. Sveučilište u praksi nije odgovaralo na zahtjeve za upravnim nadzorom, na Ustavnom su sudu izgubili argumentirajući da je to kršenje sveučilišne autonomije; no i dalje, upravni nadzori nisu uspješno provedeni. U suštini, mehanizmi pravno postoje, no nikada nisu urodili plodom. Jedini primjer dosad efikasno iskorištenog nadzora jest skidanje nezakonito zaposlenih profesora s proračunske plaće, upravo nakon nalaza državne inspekcije rada, čime je bio zahvaćen i moćni zagrebački prorektor Ante Čović.

Izdvojeni članak

Damir Boras bio je rektor punih osam godina: Ovo su sve njegove afere i skandali

Novopredloženi zakonski nacrt nedvojbeno je dobar u dijelu gdje propisuje konkretne rokove za provođenje upravnog nadzora. Konkretno, što daje točno određeni rok visokom učilištu da ispravi nedostatke i nezakonitosti. U protivnom postoje prekršajne odredbe i za sama učilišta i za njihove čelnike. Zakonski nacrt kvalitetno propisuje i prekršaje na temelju kojih se može pokrenuti prekršajni postupak i, sukladno tomu, izreći visoka novčana kazna za nezakonito djelovanje. Poželjna je novost i suspenzija počinitelja što će omogućiti burže otklanjanje nepravilnosti, odnosno onemogućiti odugovlačenje i nesuradljivost kakvu smo inače imali prilike vidjeti na relaciji sveučilište-država. Iako naši pravni stručnjaci tvrde da je upravni nadzor, u pravnoj normi, i do sada mogao funkcionirati da je bilo političke volje, ovo nisu po sebi problematične promjene.

Što je problematično u novim odredbama?

No, naši pravni stručnjaci upozoravaju da u novopredloženim odredbama ima nekoliko problematičnih stvari. Generalno, ne mijenja se puno oko stvarnog, efikasnog državnog nadzora. Sve što je država ranije imala na raspolaganju, kako nam pojašnjavaju, ima i sada, uz eventualni dodatak konkretnih rokova i sankcija koje su se i ranije, temeljem postupanja inspekcije i drugih pravnih dokumenata, mogle izreći, bez obzira što ne stoje u temeljnom zakonu resora. Ono što je dodano ocjenjuju ne kao osnaživanje nadzora, već uplitanje države, preciznije, Vlade u rad učilišta. Posebno tu ističu sveučilišta koja, kao što znamo, imaju ustavno zagarantiranu autonomiju.

Konkretno, novim zakonskim nacrtom otvaraju se vrata političkim manipulacijama u Sveučilišnom vijeću. Hrvatski sabor, u kojem vladajući imaju većinu, imenuje troje članova u to vijeće, baš kao i senat sveučilišta. Šestero članova se potom mora dogovoriti koga će imenovati, van tijela, za predsjednika, a ako se ne dogovore za devedeset dana, imenovat će ga Vlada. Vlada preko imenovanih članova, a dovoljan je jedan, može odugovlačiti s dogovorom samo kako bi na koncu imenovala svojeg predsjednika Sveučilišnog vijeća. To bi, pojašnjavaju, svakako bilo sporno, no postaje problematično na višoj razini kada to dovedemo u odnos s ovlastima koje ovo vijeće ima.

Sveučilišno vijeće, po novome, potvrđuje programski ugovor i izvješće o njegovoj provedbi. To znači da država ima dvije linije kontrole nad financijama; prvo u fazi pregovaranja između Ministarstva znanosti i obrazovanja te javnog sveučilišta; drugo, preko članova države u Sveučilišnom vijeću. Ovo bi, smatraju, manja sveučilišta moglo potpuno dovesti pod kontrolu Ministarstva budući da su ona zbog svoje veličine daleko ovisnija o državi nego veća sveučilišta pa su tako, u ovoj konstelaciji, potencijalno bitno ucijenjeni državnim novcem i pitanjem njegova iznosa.

U tom kontekstu, naši pravni stručnjaci problematičnom vide i mogućnost da ministarstva osnuju visoka učilišta – sveučilišta, veleučilišta, fakultete – kao svoje ustrojbene jedinice, ali i odredbe prema kojima se osnažuje rektore koji po novome mogu donositi opće akte te ako smatraju prikladnim micati akte fakulteta van snage. Hipotetski, pojašnjavaju, ove bi pravne izmjene imale jako puno smisla za državu ukoliko želi preko jedne osobe – rektora – kontrolirati sveučilište i njegove sastavnice, a one koje to ne može izravno, pak, kontrolirati preko Sveučilišnog vijeća i svojih članova u tom tijelu.